Před téměř jedenácti lety byla v Praze podepsána smlouva o snížení počtu jaderných zbraní mezi Spojenými státy a Ruskou federací. Trochu vzpomínkově a hlavně analyticky se podíváme na vznik, dodržování a budoucnost smlouvy. Její platnost totiž vyprší za necelý měsíc dne 5. února 2021 a čas na její prodloužení se tak rychle krátí. Hrozí tak, že největší jaderné arzenály světa nebudou poprvé od 70. let omezeny jakýmikoliv limity.

Podpis v Praze

Je ráno, začátek dubna 2009, přesně měsíc po konci konference 14. ročníku Pražského studentského summitu. Česko se nachází uprostřed předsednictví Rady Evropské unie, dva týdny po pádu vlády. Éra dvou dominantních politických stran je u konce. Ranní mlha skrývá pohled na Prahu i pankráckou pláň včetně známého Kongresového centra. Z mlhy sotva vystupuje kopule kostela sv. Mikuláše. Plné Hradčanské náměstí, socha prezidenta Osvoboditele a na pódium přicházející americký prezident Barack Obama se svou manželkou Michelle. Obama poprvé v necelých 100 dnech svého mandátu výrazně hovořil o prioritách své zahraniční politiky včetně přístupu k jaderným zbraním a kontrole zbrojení. Deklaruje zde svou vizi světa bez jaderných zbraní, dokud však budou kdekoliv existovat jaderné zbraně, Spojené státy je budou mít také.

Střih. Česká republika se ocitá v hledáčku všech světových médií a na chvíli je pomyslným středem nejen Evropy, ale celého světa. Přijíždí opět prezident Obama, ale tentokrát je v Praze přítomen i ruský prezident Dimitrij Medveděv. Přijeli do Prahy podepsat smlouvu o snížení počtu jaderných zbraní New START. Vedoucí představitele dvou největších jaderných mocností hostí na Pražském hradě Václav Klaus. V poledne 8. dubna 2010 je smlouva, jíž do závorek bývá občas přidáván přívlastek „pražská“, podepsána. Ke schválení ratifikace došlo v americkém Senátu před Vánoci 2010 a horní komorou ruského parlamentu prošla na konci ledna 2011. Smlouva začala platit od 5. února 2011.

Cesta ke smlouvě

Cesta k podepsání smlouvy New START začíná hluboko ve studené válce. V 60. letech nabývá jaderné zbrojení obrovského tempa, Američané mají na počty náskok, ale Sověti jej rychle dotahují. Spojené státy a poté i Sovětský svaz na základě práce mnoha akademiků i vládních odborníků dochází k závěru, že nekonečným zbrojením větší bezpečnost nezískají. Na konci 60. let jsou otevřena jednání o kontrole zbrojení (mimochodem pozdržena invazí vojsk Varšavské smlouvy do Československa v roce 1968), která vedou k dohodách o omezení systémů protiraketové obrany (ABM Treaty, 1972) a dále k dohodám určujícím limity počtu jaderných zbraní SALT I (1972) a kvůli sovětské invazi neratifikované SALT II (1979). V roce 1987 je překonán další milník, smlouva INF zakazuje rozmístění celé kategorie zbraní – ze země odpalovaných střel středního doletu.

Další úspěšný vývoj přichází po konci studené války. Smlouvou START I (1991) se již nikoliv limitoval, ale dokonce snížil počet strategických jaderných zbraní. Vzápětí se rozpadá Sovětský svaz a výměnou za bezpečnostní garance se prostřednictvím Lisabonského protokolu (1992) vzdávají zděděných jaderných zbraní Ukrajina, Bělorusko a Kazachstán. S ohledem na zlepšení bezpečnostního prostředí jsou další ambice reflektovány zase o kousek ambicióznější smlouvou START II (1993), která ale je podmínečně ratifikována ruskou Dumou kvůli zahraničně-politickým akcím USA až v roce 2000. Po americkému vypovězení smlouvy ABM Rusko ze START II po dvou letech zase odstupuje. Fakticky tak dohoda nikdy úplně neplatila. Nakonec se podařilo omezit počty alespoň (moskevskou) smlouvou SORT (2002), která na své jedné a půl straně vlastně ale jen stanovuje limit na 2200 jaderných hlavic pro každou stranu.

Pro další fungování kontroly zbrojení byl klíčový rok 2009, kdy měla vypršet smlouva START I, a s tím také nastavené procesy verifikace dodržování dohod. Prezident George W. Bush jr. nebyl po republikánsku kontrole zbrojení příliš nakloněn, a tak řešení začalo přicházet až po nástupu Baracka Obamy. Jednací týmy se v rozmezí mezi pražským projevem a podpisem smlouvy v několika kolech dohodly na samotném znění.

Jak smlouva vypadá a funguje

Obsahem samotné smlouvy jsou definice regulovaných zbraňových systémů, popis verifikačního režimu a číselné limity jednotlivých kategorií. Ty jsou celkem tři. Smluvní státy nesmí mít více než 1550 nasazených jaderných hlavic, 800 nasazených i nenasazených odpalovacích zařízení a strategických bombardérů a nakonec 700 nosičů a strategických bombardérů. K naplnění celé smlouvy byl stanoven harmonogram, kdy ke smlouvou určeným limitům měly státy dojít po sedmi letech, tedy do února 2018, což se také stalo. Platnost smlouvy byla určena na deset let, konkrétně do 5. února roku 2021, s tím, že je zakotvena možnost prodloužit dohodu o dalších pět let.

Důležitým prvkem smlouvy je monitoring a verifikace – tedy ověřování dodržování dohody. Pro ověření jsou samozřejmě podstatné zejména přesné definice, výměna informací a samotné procesy ověřování. Mezi ty patří průzkum za pomoci technických prostředků (např. družic) i osobně prováděné inspekce. Ty probíhají typicky tak, že se inspekční skupina dostaví na některou ze základen, kde dostane plán rozmístění střel a může prověřit zvolený nosič. Strany mezi sebou sdílí databázi počtů, typů a rozmístění zbraní podléhajících smlouvě.  K řešení realizace smluvních závazků a řešení sporných otázek byla vytvořena Bilaterální konzultativní komise.

Podepsání smlouvy bylo samozřejmě velkým úspěchem. Jedná se o jeden ze symbolů sbližování Ruska a Spojených států, respektive Severoatlantické aliance, které bylo bolestně narušeno flagrantním porušením mezinárodního práva v podobě anexe Krymu.

Samotná dohoda samozřejmě není bezproblémová. Již v době podpisu bylo jasné, že některé oblasti zůstávají nepokryté. Americké strategické síly nechávají ve skladech oproti ruským relativně velké množství jaderných hlavic, zejména z důvodu případného neočekávaného problému v celém typu hlavice. Tyto nenasazané hlavice však nejsou ve smlouvě jakkoliv zohledněny a jejich opětovné nasazení není až tak obtížné. Naopak v dalším nepokrytém sektoru – nestrategických jaderných zbraních – mělo a má značnou kvantitativní výhodu Rusko.

New START a Trumpova administrativa

Postoj Republikánů ke kontrole zbrojení je velmi pragmatický a spíše negativní. Dohody dle jejich postojů často nejsou pro Spojené státy výhodné a omezují možnosti pružné reakce, potažmo jsou hrozbou pro národní bezpečnost. Tyto postoje se propsaly i do politiky Trumpovy administrativy. Její zahraničně-bezpečnostní politika byla v základu republikánská a trumpovské už bylo zejména mediálně vděčné pozlátko ve formě výpadů na Twitteru či obecně zvláštních vyjádření. Trump poplatný republikánské politice, již v době vzniku některých smluv (těsná většina republikánských senátorů hlasovala proti ratifikaci dohody New START), byl k jejich existenci kritický. V průběhu jeho vlády došlo k oslabení sítě dohod, kdy došlo k vypovězení dohody s Íránem (JCPOA), smlouvy INF a nakonec i smlouvy o otevřeném nebi. Většina argumentů, proč byly dohody vypovězeny se týkaly aktivit z amerického pohledu přímo porušujících smlouvy či probíhajících mimo rámec smlouvy, kterou ale byli Američané v případě možné reakce sami omezováni.

Tento přístup se potom logicky promítal i do postojů k prodloužení dohody New START. Ruský prezident Vladimir Putin nabídl již v roce 2019 bezpodmínečné prodloužení smlouvy o pět let. Trumpova administrativa však toto vnímala jako strategicky nevýhodné. Jako vhodnější se jevil vznik nové smlouvy se zapojením Číny a ideálně vyřešením dalších bodů, které New START nepokrýval. Na konci června začalo jednání ve Vídni, kde poněkud teatrálně byly k vidění tři strany jednacího stolu, z nichž jedna byla ve formě prázdných židlí a čínských vlaječek na stolech. Čína se účastnit odmítla, proč tomu tak je, se dočtete o pár odstavců níže. Jednání bylo poměrně vágní a jasné výsledky na veřejnosti prezentovány nebyly, státy se alespoň shodly na existenci problematických míst.

Vienna talks about to start. China is a no-show. Beijing still hiding behind #GreatWallofSecrecy on its crash nuclear build-up, and so many other things. We will proceed with #Russia, notwithstanding. pic.twitter.com/EjDxXNmblv

— Presidential Envoy Marshall S. Billingslea (@USArmsControl) June 22, 2020

Pro řešení patové situace se klíčovou proměnnou ukázaly být americké prezidentské volby, na jejichž výsledek čekali zejména Rusové. Je pravděpodobné, že pokud by byl Trump zvolen znovu, na větší či menší část amerických požadavků by ve strachu o konec pro ně výhodné smlouvy přistoupili. Rusko sice prošlo výraznou modernizací jaderných sil, ale dlouhodobé sankce i ekonomické okolnosti pandemie nedovolují zemi rozjet další závody ve zbrojení. Putin se však takticky rozhodl počkat a volba prezidenta Bidena, kterému pravděpodobně až tak nevadí současná podoba smlouvy, je v tomto případě z hlediska ruských zájmů jednoznačně lepší variantou.

Bidenova administrativa a New START

Obamův viceprezident Joe Biden usedne do křesla prezidenta za pár dní. No na samotný proces prodloužení má jeho i ruská administrativa pouze něco přes dva týdny a půjde tak kromě probíhající pandemie Covid-19 o jednu z nejakutnějších věcí, které bude muset řešit. Výhled je však jasný. Lze téměř s jistotou (jestli tedy v dnešním světě něco takového existuje) tvrdit, že k prodloužení smlouvy o dalších pět let dojde.

Jak to přesně bude vypadat, je otázkou. V případě amerického prezidenta stačí pouhý prezidentský dekret. U ruské strany není situace úplně jasná a ruskými právníky je diskutována potřeba souhlasu obou komor parlamentu, která by mohla zabrat až 45 dní. Není ale úplně jasné, zda se jedná o skutečný stav, nebo spíš nátlak na americkou stranu. Je možné, že strany připojí k prodloužení smlouvy protokol adresující některé z dosud nevyřešených problémů. To, na čem se vyjednavači v průběhu jednání konkrétně dohodli či nedohodli totiž není veřejně známé. Celou situaci ještě více komplikují rozdílné priority střídajících se prezidentů. Americká pozice z letních jednání ve Vídni tak možná nebude přenositelná a Biden zvolí cestu přímého prodloužení dohody o pět let.

Dlouhodobé výzvy

Jak již bylo zmíněno, smlouva má svoje slabá místa. Ty bude mít tak či tak budoucí administrativa snahu řešit, neboť obecný postoj Demokratů i jména na konkrétní pozice ve vládě napovídají zájmu o rozvoj kontroly zbrojení. Obzvlášť poté, co jí současná administrativa uštědřila několik závažných ran. Z širších problémů jsou zde zejména snaha o multilateralizaci, nestrategické jaderné zbraně, strategické zbraně s konvenční hlavicí a protiraketovou obranu.

Možnost dlouhodobého pokračování bilaterálního rámce dohod o zbrojení se zdá být problematickou. Jak bylo zmíněno výše, Spojené státy velmi dbaly na zahrnutí Číny do nové dohody. Ta však zejména díky velké disproporci – její jaderný arzenál je odhadovaný na 320 hlavic – odmítla. Na druhou stranu Čína není zapojena v žádné dohodě o kontrole zbrojení a její arzenál je tak mimo jakoukoliv kontrolu. Svět tedy neví, kolika zbraněmi v reálu disponuje. Rusko navíc navrhlo zapojení dalších permanentních členů Rady bezpečnosti – Francie a Spojeného království, ti však neprojevili větší zájem a ani Spojené státy na ně v tomto nevyvíjí silnější/intenzivnější nátlak.

China has the most active and diverse missile development program in the world. pic.twitter.com/IDCz1KM9KG

— CSIS (@CSIS) July 14, 2020

Pro samotnou Čínu je přitom snad ještě podstatnější konstelace v regionu, kde se cítí být ohrožena zbrojící Indií, jejíž arzenál je zase podmíněn jaderným odstrašením proti rovněž zbrojícímu Pákistánu. Ten ale jaderné zbraně vnímá jako klíčové pro obranu teritoria před konvenčním útokem mnohonásobně silnější Indie. Celá situace je tak velmi komplikovaná a provázanost jednotlivých strategických vazeb činí dosažení komplexní multilaterální dohody extrémně obtížným.

Strategicko-technické záležitosti zbývající trojice problémů jsou velmi propojeny. Přístup Demokratů k systému národní protiraketové obrany je poněkud chladnější než u Republikánů. Nicméně obecně je možnost zabránění útoku aspoň menší jaderné mocnosti (KLDR, Írán) či zachycení omylem vypuštěné střely strategicky, ale i politicky lákavá. Byla to Obamova administrativa, která se nakonec rozhodla investovat do systémů Aegis Ashore rozmístěných v Rumunsku a (do budoucna) Polsku.

Rusko (samo provozující systém protiraketové obrany Moskvy) přitom vnímá tyto systémy jako zásadní hrozbu pro schopnost kredibilního jaderného odstrašení. Jedná se tak o katalyzátor vývoje nestrategických zbraní i dalších speciálních prostředků schopných vyhnout se protiraketové obraně jako třeba hypersonických zbraní. Ty ale vyvíjí Spojené státy rovněž, částečně dokonce za jiným účelem – kupříkladu pro schopnost okamžitého globálního úderu. U těchto zbraní se minimálně v debatách začíná smývat jasná hranice určení pro nukleární úder. Tím pádem při útoku hrozí neadekvátní reakce, třeba v podobě zničení planety Země.

Foto: Kremlin.ru, CC BY 3.0, via Wikimedia Commons